央行121号文件无疑是2003年中国房地产市场影响力最大，并且最受争议的全局性文件。对国务院刚发出的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》而言，分析人士形容为“是121号文件打了房地产业一记集体耳光，而国务院新通知的功效则是摸一下痛处”。在一打一摸之间，政策风向的转变耐人寻味。
　　相关链接一： 地产大佬围攻

　　“121”文件

　　潘石屹 (SOHO中国公司董事长)：这是“近10年来见过的对房地产最严厉的一个通知”。在中国预售作为一项制度的情况下，没有银行的支持是不可能的，这样突然改变政策会让不少房地产商资金链条断裂，造成楼盘的烂尾和银行的呆账。

　　冯仑(万通集团董事局主席)：空间总是有限的，情况不好的时候，如果缩起来，减少欲望，也是增加钱的一个办法。这次121文件出来后，不同的利益群体通过利益团体依法跟政府相关部门进行有效沟通，建立一个机制，可以促进行业和政府共同创造理性的市场。

　　谢强(富力地产总经理)：121号文件的出台，大宗土地的拍卖也会受到影响。根据已经出台的规定，以后土地都要搞拍卖、挂牌等公开交易，但是谁会去买？买土地的钱怎么办？这也将影响到供应量。

　　张宝全(今典地产董事长)：我们的“贴息贷款”与“121文件”精神是完全一致，是一次“121创新实验”。今典集团成功地打了一次“擦边球”。

国务院日前发出了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，对房地产行业的地位作用做了充分肯定，并对目前房地产行业所处形势及下一步发展做出了全面部署。在社会对房地产行业争议较多，看法不一的情况下，国务院的出台这一通知显得非常重要和及时，对整个行业的发展起到指导性作用。

　　中国首次全面部署房地产行业

　　本次国务院通知是国家首次对房地产业发展做出全面部署。在此之前，住房制度改革是国家房地产业的政策重点，因为房改前房地产作为一个产业是不存在的，通过房改，房地产业才开始产生、发展。

　　我国的房地产业产生于1988年的住房制度改革，在房改前，实行以无偿、无限期使用为特点的福利性住房政策，住房不是商品，不存在房地产业。88年开始房改，基本思路是承认住房的商品属性，推行住房商品化、市场化、产业化，从而导致了房地产业的产生和快速发展。

　　98年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，提出了全面停止住房实物分配、发放住房补贴、放开住房二级市场等要求，标志着房改主体的基本完成。

　　房改完成后，国家的政策重点由房改向指导房地产业发展转变。98年底国家曾提出过启动住宅消费市场，把住宅培育成消费热点和国民经济新的增长点，并为此陆续出台了一系列政策，带来了房地产行业的快速增长。本次通知则是房改后第一次在一个文件中对房地产业的发展做了全面部署，其内容是全面的，涉及房地产业各个方面，通知共分六部分，分别为：提高认识，明确指导思想；完善供应政策，调整供应结构；改革住房制度，健全市场体系；发展住房信贷，强化管理服务；改进规划管理，调控土地供应；加强市场监管，整顿市场秩序。

　　通知要求各地、各部门完善住房供应政策，加强经济适用房的建设和管理，增加普通商品住房供应，建立和完善廉租住房制度，控制高档商品房建设。在改革住房制度方面，通知要求各地继续推进现有公房出售，完善住房补贴制度，同时搞活住房二级市场，规范发展市场服务。在规范住房信贷方面，通知强调要加大住房公积金归集和贷款发放力度，完善个人住房贷款担保机制，加强房地产贷款监管。此外，通知还在完善市场监管制度，建立健全房地产市场信息系统和预警预报体系、整顿和规范房地产市场秩序方面作了详细规定。

　　房地产业在国民经济中地位再次加强

　　国家一直将房地产业当作基础产业对待，在通知中，首次将房地产业列为国民经济支柱产业，通知中说：“房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业。”从“基础产业”到“支柱产业”定性的改变，表明房地产行业在中国国民经济中所占地位再一次被强化了。

　　关于房地产地位，98年国家曾明确提出要把房地产培育成支柱产业，经过其后几年的快速发展，特别是99年后房地产行业每年的增长速度达到了30%左右，对GDP增长的直接贡献达到1.5%，如果加上间接贡献，这一数字接近3%，已经成为国民经济增长的主要来源之一，成为真正的支柱产业。

　　通知充分肯定了房地产业的地位与作用：“房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业。促进房地产市场持续健康发展，是提高居民住房水平，改善居住质量，满足人民群众物质文化生活需要的基本要求；是促进消费，扩大内需，拉动投资增长，保持国民经济持续快速健康发展的有力措施；是充分发挥人力资源优势，扩大社会就业的有效途径。实现房地产市场持续健康发展，对于全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化具有十分重要的意义”。

　　泡沫论终结

　　自2002年下半年关于地产泡沫论之争至今，房地产行业倍受非议，成为社会各界争论的热点，其中包括：“泡沫论”之争、“地产冬天”之争、“土地革命”之争、“央行121文件”之争，房地产是否过热、有没有泡沫是这些争议的焦点，央行认为房地产投资过热，应积极防范房地产信贷风险，关出台了频具争议的121号文件；国家发改委宏观所认为房地产行业应软着陆；建设部认为房地产行业发展空间广阔；专家学者中一部分认为房地产行业泡沫严重，面临冬天，一部分认为整体不存在泡沫。

对121号文件，开发商普通持反对态度，认为是对房地产行业最严厉的政策，导致大批房地产项目停工、缓建，中小开发商纷纷退出，同时银行也会因此而损失巨额的已放出的信贷；专家学者中，对此多数持肯定态度，认为121号文件将把不规范的中小开发商逐出市场，从而起到净化市场，规范行业发展的作用。

　　在社会争议非常大的情况下，国务院出台该通知显得非常重要和及时，有助于统一社会认识，协调各部门对房地产行业的政策基调。

　　通知对房地产行业形势给出两方面的界定，一方面肯定了房地产行业的良好形势，通知中提到“《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）发布五年来，城镇住房制度改革深入推进，住房建设步伐加快，住房消费有效启动，居民住房条件有了较大改善。以住宅为主的房地产市场不断发展，对拉动经济增长和提高人民生活水平发挥了重要作用。”

　　另一方面也指出了当前房地产行业存在的一些问题：通知提到“当前我国房地产市场发展还不平衡，一些地区住房供求的结构性矛盾较为突出，房地产价格和投资增长过快；房地产市场服务体系尚不健全，住房消费还需拓展；房地产开发和交易行为不够规范，对房地产市场的监管和调控有待完善。”

　　集资、合作建房成为经济适用房

　　商品化是房改的重要目标之一，通知将集资、合作建房列入经济适用住房范围内，有助于住房商品化率的快速提高。

　　2001年我国城镇住宅商品化率为46.46%，随着住房商品化与货币化改革，住宅商品化率会快速增高，按建设部规划，2010年我国城镇住宅商品化率将提高到80%。

　　集资、合作建房是非商品房的主要构成部分，通知提出“集资、合作建房房是经济适用住房建设的组成部分，其建设标准、参加对象和优惠政策，按照经济适用住房的有关规定执行。”，而经济适用房属商品房的一部分，因此，通知将加快速住房商品化速度，而且这将对房地产行业的投资额、竣工面积、销售面积、销售额、开工面积、施工面积等指标的数值产生重大影响，这些数字将出现大幅上升，同时房价将出现下降。

　　回避土地问题

　　土地问题中国房地产行业各种问题的根源之一，开发商通过出让获得土地使用权，出让方式有协议、招标、拍卖三种，目前以协议为主，招标、拍卖方式所占比例很低，1992年不足1%，2002年仅为15%。协议出让透明度很低，只要有关系即可获得低成本土地，然后转手，获得巨额收益。地产行业所有的问题几乎都源于此：大批企业靠炒地为生；空手套白狼，通过欺骗政府、银行、消费者谋取暴利；国家土地资产大量流失，导致基础设施建设资金短缺，不得不向开发商乱收费；并由此导致了不公平竞争，企业无法做大做强，小企业过多导致缺乏诚信，欺骗银行、消费者的行为非常普遍，在这种环境中，企业无法做到完全规范运作。

　　2002年全国立案查处土地违法案件11万多件，涉及土地面积2万多公顷，给予责任人行政处分452人，党纪处分771人，刑事处罚168人。未经批准非法占地案件数量、涉及土地面积在各类土地违法案件中居第一位。

　　陈长春(金地鸿业总经理)：121号文件涉及两个方面的内容，一个方面面对开发商的“贷”，另一个方面是面向买房人的“按揭”。从贷的情况来看，某种意义上相当于建一条有规则的高速公路，有一些能提速的车就上了这条高速公路，上不了的车就从辅道上走，而怎样建立相应的辅道是目前最需要考虑的问题。我们要着重考虑的应该是按揭这块，即需求这块，显然，121号文件堵住了需求这条路。

　　李忠 (华高莱斯总经理)(上期有图) ：我赞同央行采取这么一个措施，很多人说既然国外没有这方面规定，国内不应该有。 但问题是国外制度的成熟是基于开发商尤其是基于购房者和投资人的成熟。现在很多买房人、投资者只知道商铺、写字楼赚钱，不知道一旦弄不好可能全家性命都赔进去。目前来说，我们买房人的心态不是很成熟的情况下，采取抑制措施是很有好处的。

　　刘晓光(首创董事长)：121号政策对首创置业没有什么影响，但是对很多地产商应该有很大的影响。房子明明可以预售，却不让预售，让它延期按揭，这是浪费资源，是打压投资环境，是降低消费需求。房地产行业最可怕的就是所有权的价值降低。如果中小企业给打压掉了，房价势必受打压，出现价格战，就有可能出现老百姓买了房后出现贬值现象。

　　姚军(北京建华时代房地产有限公司副总经理)：121号文件很显然是在打击中小开发商，它意味着中小发展商所得到的金融政策扶持力度将非常差。中小发展商要尽快跑，跑慢一点就要死了。

　　田占雄：121号文件调整经济，调整的点是对的，但是调整的杠杆是不对的。个人消费的法律关系和经济关系是个人跟银行所签订的关系，并不是跟房地产商发生关系。银行并没有把钱贷给开发商，现在通过限制个人按揭来把这条资金链弄断，是不对的。

　　范剑平(国家信息中心经济预测部副主任)：房地产市场是一个地域性很强的市场，必须具体研究，不能以单一的房价涨幅过快作为判断过热的标准。从今后来看，住房消费、汽车消费进入家庭的势头不可阻挡，有望拉动国民经济十几年甚至几十年的发展。现在碰上这么好的发展时机，不应该把它压下去。

　　第18号文件：房地产冬去春又来。

　　因此，自2002年开始了一场土地革命，主要内容是将土地出让方式由原来的协议方式改为招标拍卖方式。2002年4月3日，国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，指出：商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，使土地市场迅速透明化，拍卖招标方式比例快速提高，拍卖招标比例由2002年的15%迅速提高到03年上半年的33.81%。但02年规定出台后，很多地方并未严格执行，特别是北京、上海两地，房地产市场规模最大，但拍卖招标方式却很少，从北京来看，至少有十种渠道的开发用地可以通过协议方式获得。

　　因此土地问题仍然是房地产业面临的主要问题之一，而国务院通知只是提到要加强土地规划、计划，对土地供应数量进行调控，但对于土地出让方式却一字末提，而土地出让方式才是房地产行业中土地问题的根源。

　　央行121号文件也是社会争议的焦点之一，开发商与央行的对立已经到了非常严重的地步，本次通知对此虽然也是一字末提，但是关于房地产市场是否过热的定性，以及对其在国民经济中所占地位的“加强”描述，事实上已经推翻了央行的判断。

　　上市公司须调整战略

　　通知主要对房地产行业的地位、目前形势及发展具有指导性意义，对上市公司的直接影响不多，只在几个方面具有一些影响。

　　首先，经济适用住房、普通住房受鼓励，高档房受限制，相应上市公司将受到影响。

　　通知要求加强经济适用住房的建设和管理，并要求通过土地划拨、减免行政事业性收费、政府承担小区外基础设施建设、控制开发贷款利率、落实税收优惠政策等措施，切实降低经济适用住房建设成本，因此，这对有经济适用住房业务的公司有一定好处，从上市公司来看，多数都是国有企业，与地方政府关系密切，在经济适用房建设方面，可能会得到政府的照顾。目前与经济适用房有关的上市公司有天鸿宝业、栖霞建设、渝开发、电广传媒等四家公司。

　　通知要求“控制高档商品房建设”，“对高档、大户型商品住房以及高档写字楼、商业性用房积压较多的地区，要控制此类项目的建设用地供应量，或暂停审批此类项目。”，“适当提高高档商品房等开发项目资本金比例和预售条件。”等，因此，对高档房开发为主要业务的上市公司具有一定的负面影响，这类公司包括光彩建设、金地集团、金融街、世茂股份、浦东金桥、恒大地产等。

　　再者，通知要求进一步搞活住房二级市场，相关上市公司将受益。

　　通知要求“搞活住房二级市场”，清理影响已购公有住房上市交易的政策性障碍，鼓励居民换购住房。通知特别提出“任何单位不得擅自对已购公有住房上市交易设置限制条件。”，通知还要求“各地可以适当降低已购公有住房上市出售土地收益缴纳标准；以房改成本价购买的公有住房上市出售时，原产权单位原则上不再参与所得收益分配。要依法加强房屋租赁合同登记备案管理，规范发展房屋租赁市场。”，因此，可以预见住房二级市场将得到进一步发展。

　　目前上市公司中，只有金丰投资一家从事住房二级市场业务，其经营的“金丰易居”经营网点，分布在上海、北京、杭州、南京等5个城市，其中在上海的市场占有率第一，而且上海也是目前我国住房二级市场最发达的城市。

　　水落石出

　　任志强/文

　　121文件出台至今，房地产商如临大敌，对于121文件抵触情绪之强烈不言而喻。其中，尤以华远集团董事长任志强的言论最为激烈和坚决。他认为，该文件是建立在一个陈旧的评估体系之上，如果将文件精神严格贯彻执行，将会截断如今房地产的快速发展进程。

　　从“冬天”到“泡沫”，从“司释”到“１２１号文”，历时近两年多的战火，随着国发（２００３）１８号文的发布而烟消云散了。虽然来得迟了点，但该来的终于来了。

　　林子大了什么鸟都有，但不能因为有几个烂苹果而否定了一片林。房地产业在经过了二十多年的改革开放之后，第一次被国务院的文件肯定了“已经成为国民经济的支柱产业”的事实。市场发展现状是健康的，对中国经济的贡献是巨大的，并且要持续稳定的支持与发展。应该承认局部地区的发展是存在一些问题的，市场的规范和监管还有待完善，但解决问题要靠发展，在发展中完善。

　　自国发（１９９８）２３号文件之后，住房货币化分配和住房私有化使中国出现了前所未有的消费拉动。住房已成为家庭财富的重要组成部分生活观念的改变从住房分配开始涉及到中国经济增长方式的变化，投资主体的变化，以及公民选择生活方式的权力不再依附于传统的住房分配的变化，带动着中国政治制度的变化。

　　新的１８号文件进一步将２３号文件中残存的非市场化因素进行深化改革，使中国最昂贵的住房商品消费行为加速市场化发展。在中国的经济改革中，住房是涉及城镇居民生活直接利益的最后一个攻坚的堡垒。当住房完全市场化之后将修改的大约是《宪法》中“国家合理安排积累与消费 “的条款了。市场化是中国经济改革的重要目标和促进经济发展的必要手段，市场化将使资源配置更加合理并发挥最大效益。１８号文件标志着住房制度从有计划的实物分配向完全市场化的过渡真正开始了。

　　当２３号文件出台时，我们就在呼吁经济适用住房应列入城镇低收入家庭的社会保障体系之中。五年实践，经济适用住房合理的承担了货币化分配向市场化发展的过渡性任务之后，终于被国务院明确为不是让富人占纳税人的便宜发财，而是真正为应列入社会保障体系的低收入家庭安居乐业的政策性住房了。政府将不再是利用经济适用住房平衡市场的房价，不再是利用经济适用住房调控市场，而是真正承担了政府应用二次分配调节、公平、合理补贴、切实保障的工作任务，在提供保证社会稳定的公共产品了。从23号文件中多数人购买经济适用住房过渡到只对享受社会保障的家庭提供经济适用住房，实际是对低收入人群的种保护，限制了不该享受政府优惠的购买人群与应受保护的人群之间的竞争，同时使国有资产和财富的转移支付合理的补贴到应受补贴的人头，同时也是对房地产市场化的一种保护与推动。不是在与市场争食，而是努力实现社会公平。

　　当中国从计划经济向市场经济转化时，就必然应预见到，市场经济的竞争，优胜劣汰的结果是贫富差别，正是因为有一部分人先富起来了，才可能带动共同富裕。既然存在一个从贫富差别向共同富裕的过渡，那么就必然的会存在着消费的差别。而市场化的竞争中就必然会有存在对于不同消费需求提供的不同消费档次产品的消费差别。也恰恰是这种差别的消费在引导着市场的进步、科技的进步、生活质量的提高和日益增长的消费欲望。曾几何时，高档商品房成了罪恶的象征，全社会几乎一边倒的呼声将高档房作为社会不公平的差别体现，将高档房作为“泡沫”的祸根。而市场经济的资源配置规律则引导资金向有市场、有需求和有盈利的产品倾斜，就必然出现市场经营需求与政府公平和社会保障原则相冲突的一面。市场的任务是为有钱人和有房人提供更好的住房空间和生活环境，政府的任务是对最低收入人群实施补贴与保障。在23号过渡性文件中这两者之间的责任与工作内容是相互混杂的。而这次的文件则明确了市场化的条件下政府只干政府应干的事，市场的事交给市场去做，而市场要做的不是社会保障，而是“满足不同收入家庭的住房需要”，有什么样的需求，就应提供什么样的产品，不应采用对不同消费需求的歧视而设置体制性的和政策性的障碍。在根据各地经济和社会发展相适应的情况下确定消费的条件，对局部发展结构不相适应的地区合理调控不同产品的结构比例。政府最终不是仅仅对社会保障中的少数人负责，而是要对全国人民负责。在逐步实现多数家庭购买或承租商品住房的过程中，如果没有不同消费差别的产品，没有能满足不同收入家庭需求的产品，就一定不会形成完整的产品市场，也一定无法创造需求和消费。

　　曾经引起众多争论的银行信贷政策变化问题，在文件中也给出了结论，一是肯定了央行防范金融风险的重要性；二是强调了防范风险不能影响发展住房信贷，尤其不能因信贷政策的变化而影响了全国的房地产业发展的大局。对符合条件的企业和项目要加大信贷支持力度。对即使是已经出现违规的项目和行为也要妥善处理，化解风险而不能一刀切的简单处理并造成银行更大的金融风险。

　　18号文件与121号文件最大的差别有四。其一是对全国房地产市场的认识差别，18号文件所肯定的前提是全国的房地产市场是健康的，没有泡沫，局部地区有些问题但不是全局有问题。而121号文件则将全国的投资高增长归罪于房地产，并认为泡沫是全国性的，是普遍性的。其二是房地产市场化的目标是满足不同收入家庭的住房需求，而不是只解决和满足中低收入家庭的住房信贷，尤其不能设置政策性障碍。其三是18号文件的出台广泛地多次征求了各方的意见，使文件建立在更符合不同管理部门与利益主体所反映的市场实际情况之上。而121号文件则更多的是一种闭门造车。其四是18号文件更注重中国巨大市场中的发展差异，首次在制定经济发展政策中强调国家统一政策指导，各地区因地制宜、分别决策的非一刀切的灵活做法。而121号文件恰恰忽视了各地的经济发展差异，不是用大禹治水的方式而是用“四面堵截”一刀切的方式解决全国性的问题。致使央行的政策与１８号文件出现不相适应的矛盾。没有人不赞成防范金融风险，但“妥善处理”则远远优于“四面堵截”，可见国务院的水平大大高于央行一头。

　　没有一个国家（包括经济发达国家）会让所有人都实现购买自有住房的，所有的国家中都会有大约３０％的家庭会用租赁的方式解决住房问题。中国的政策也应同样。政府要解决所有人的住房问题，但不等于让所有人都拥有住房。用租赁的方式解决住房问题不等于生活空间与生活质量就差，尤其是不能期望所有人都购买一手新房，二手房并非达不到住房需求的满足。深化住房改革，促进二、三级市场的发展，恰恰是充分市场化的基础，几乎所有发达国家中二手房的交易量都大于一手房的交易，许多国家二手房交易是一手房的三至五倍。中国除少数城市二手房交易大于一手房，恰恰说明中国的总量建设不足，没有二手房可供交易，没有更多的第二套住房可用于出租。也因为缺少二级、三级市场的存量交易，才造成一手市场中的冲高。完善市场必然要让市场的几只脚同时行动，而不能只在一手市场中做文章。

　　加强土地供应调控和市场监管是市场运行的必要保证。但将土地仍用计划管理的方式或垄断在政府的手中，不管如何强化制度都难以防止腐败和违规行为的出现，土地供应中的问题表现在开发上，根子在政府。如果要进一步推进市场化就不仅是多出台几个配套制度的问题，而应是出台更多的立法的问题。用立法来保护市场会比用制度保护更有强制性，特别是制度是由政府监管与执法的，而立法则不但限制了市场中的运行主体，同时用国家的司法限制了政府、地方或部门的利益驱动和利益保护而形成的过错和违规。

　　文件中预期着各主管政府部门出台相关的配套实施办法，也在要求包括财政、银行、税务部门要调整和完善相关的政策措施。我们相信这些新的政策措施一定会更有利于房地产市场的发展，并推动中国城市的居住与建设更上一层楼。

　　18号文件的重大意义和对未来的发展的指导性作用也许今天尚无法评价。但18号文件出台的本身就是一件足以证明中国政府成熟了的大事。传统的政策出台常常都是与世隔绝的政府深宅大院内部的事，国民只有俯首遵从。自“国有股减持”的一道命令被股民们用脚投票而否决之后，聪明的政府开始更加民主化、更加市场化、更加贴近与深入实际了，当121号文件在市场中引起强烈的不满和反对时，国务院采取的是更加谨慎的深入调查，多方会谈，在充分掌握了第一手的情况之后，又多次召开各级政府、管理部门、相关行业主管及基层与企业参加的座谈会。积极听取了各方的意见之后，才出台真正符合中国国情，对当前市场众多问题有明确分析与结论的判断，积极而稳妥的政策意见。必须会受到各方的欢迎和支持，也才能使政策有各方共同努力实施的动力，使文件不仅可行，而且可操作。

　　让人民有对政策的制定有更多的参与权、知情权，让市场中的运行主体有更多的机会发表自己的意见，是新一届政府所表现出的才智、大度、民主、科学的精神，必然会更加赢得人民与市场的信赖，一个良好的开端必将带来更加美好的未来，房地产市场会在新一届政府的领导下迎来新的春天。